Mer. Giu 26th, 2019

I Confronti

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Nuova feudalità politica e dirigenti esterni non qualificati

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I rapporti tra politica e amministrazione, fin dagli anni '90 del secolo scorso, sono andati indirizzandosi verso una marcata separazione delle sfere di influenze. Il processo è andato così dipanandosi a livello statale, regionale e locale. Diversi fattori hanno contributo a tale andamento. Primo fra essi, secondo una diffusa convinzione, la degenerazione politica dell'amministrazione aveva reso quest'ultima parziale e, dunque, inefficiente.
di Alfonso Vuolo*

I rapporti tra politica e amministrazione, fin dagli anni ’90 del secolo scorso, sono andati indirizzandosi verso una marcata separazione delle sfere di influenze. Il processo è andato così dipanandosi a livello statale, regionale e locale.
Diversi fattori hanno contributo a tale andamento. Primo fra essi, secondo una diffusa convinzione, la degenerazione politica dell’amministrazione aveva reso quest’ultima parziale e, dunque, inefficiente.
Si è, quindi, inteso valorizzare il dettato costituzionale e segnatamente l’art. 97, secondo il quale, per un verso, i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo da garantirne l’imparzialità e il buon andamento, e, per l’altro, nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni, e le responsabilità proprie dei funzionari.
Sulla base di ciò si è rimessa agli organi politici (negli enti locali: giunta, consiglio e sindaco o presidente della provincia) l’adozione degli atti fondamentali dell’ente: in particolare, quelli normativi (statuto e regolamenti) e quelli di indirizzo.
Tutti i restanti provvedimenti sono stati affidati ai vertici dell’apparato burocratico. A titolo esemplificativo possono indicarsi: la presidenza delle commissioni di gara e di concorso; gli atti di gestione finanziaria; gli atti di amministrazione e gestione del personale; la responsabilità delle procedure d’appalto e di concorso; la stipulazione dei contratti; i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, ivi compresi i titoli edilizi; i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative; le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza.
Da questo momento in poi, dunque, gli organi politici non avrebbero potuto intromettersi nell’attività propriamente amministrativa.
A mio modo di vedere, si è trattato di un sensibile miglioramento nell’assetto dei rapporti interni all’ente amministrativo. Infatti, era inspiegabile che il sindaco o l’assessore delegato fossero competenti al rilascio di un titolo edilizio. Di converso, è coerente che gli atti connotati da elevato coefficiente di discrezionalità siano di competenza dell’organo politico: così al Consiglio comunale spetta l’adozione del piano urbanistico generale.
La separazione, eppure, non poteva realizzarsi per linee nette.
La capacità dell’apparato burocratico di essere impermeabile all’influenza della politica passa, evidentemente, anche per i criteri di preposizione del funzionario o dirigente ad un determinato settore o ufficio.
Su questo, probabilmente, ha inciso la “torsione monocratica” innescata dal sistema elettorale maggioritario (specie locale). L’investitura diretta del capo dell’esecutivo, agli occhi dei più, ha reso indispensabile che fosse un solo soggetto a rispondere nei confronti dell’elettorato del funzionamento complessivo della macchina burocratica.
A tal fine si è reso indispensabile riconoscere al Sindaco (o al Presidente della Provincia) il potere di nomina dei preposti ai vari settori, non solo scegliendoli tra i funzionari apicali dell’ente ma anche incaricando soggetti esterni all’apparato. Dunque, si è verificato che chi è dirigente (o funzionario, a seconda delle dimensioni) di ruolo “resta” tale (con le connesse garanzie, in primo luogo retributive) senza però avere la garanzia di “fare” il dirigente, essendo a ciò necessario il conferimento di uno specifico incarico per la conduzione di un settore.
La maggiore flessibilità nell’organizzazione amministrativa si è realizzata anche in base a dinamiche esogene.
Per volontà del legislatore si è schiantata l’impalcatura dei controlli amministrativi sull’attività degli enti locali. Mi riferisco alla soppressione – per effetto della riforma del titolo V della Costituzione, ad opera della legge costituzionale n. 3 del 2001 – dei Comitati regionali di controllo (Co.Re.Co.), non avendo questi dato prova di particolare efficienza (è stato argutamente evidenziato che dalle “contestazioni” di legittimità si è passati sovente alle “contrattazioni” di legittimità). Così anche la posizione del segretario generale dell’ente è radicalmente mutata: prima, di nomina ministeriale, pressoché inamovibile, con rilevanti poteri di veto sugli atti degli organi politico-rappresentativi (il famoso parere di legittimità); poi, di nomina fiduciaria sindacale e con ridotte funzioni di consulenza.
Qui si innesta un altro fattore di trasfigurazione del sistema di governo comunale e provinciale. Si è incrementata, in effetti, la quota di autonomia in favore degli enti locali, rendendoli pressoché immuni da ingerenze esterne regionali (tramite i Co.Re.Co.) e statali (tramite il Segretario generale). Ciò, a mio parere, è coerente col principio autonomistico, scolpito nell’art. 5 della Costituzione a mo’ di endiadi con quello di unità e indivisibilità della Repubblica.
Quale può essere, invece, il punto critico del sistema?
Forse più di uno, ma, al momento, quello più rilevante è costituito proprio dalla nomina sindacale dei dirigenti. Non nascondo che sono sottese a tale scelta legislativa condivisibili argomentazioni. L’inamovibilità dei dirigenti si sostanziava in un vero e proprio “contropotere” rispetto a quello democraticamente investito. Era più volte fonte di irresponsabilità, se non di vera e propria interdizione rispetto agli indirizzi elaborati dagli organi politici. La stessa possibilità di ricorrere a nomine esterne costituiva – e costituisce tuttora – un valido strumento a disposizione del vertice politico per immettere nell’apparato burocratico nuove e più qualificate professionalità.
Questa congerie di meccanismi, tuttavia, si è prestata ad un uso distorto, se non, a volte, autenticamente illecito, irrompendo con effetti deflagranti nella separazione tra politica e amministrazione con la conseguenza di delineare scenari organizzativi e funzionali più opachi (se non torbidi) dei precedenti.
Le cronache quotidiane rassegnano, infatti, la vorace tendenza degli apparati politici a fare oggetto di contrattazione non solo le nomine degli assessori, determinando un “infeudamento per assessorati” nel governo locale, ma anche quelle dei preposti ai vari settori (mi è capitato di sentire un politico locale, il quale osservava, acutamente, che nel contesto meridionale, contrassegnato da scarse opportunità economiche, per incrementare la propria sfera di influenza di consenso, non è tanto importante accaparrarsi un certo assessorato quanto ottenere la nomina di un proprio beniamino a dirigente dell’ufficio tecnico).
Le funzioni dirigenziali, per giunta, sono conferite a tempo determinato (spesso di durata appena annuale). È, dunque, ragionevole supporre che, da un lato, sia considerevole la tentazione di scegliere un uomo di fiducia (o meglio fedele), il quale, dall’altro lato, per la durata breve dell’incarico, è indotto a dimostrarsi “devoto” nei confronti di colui che l’ha investito, al fine di ottenere la conferma nella posizione organizzativa.
Gli esiti appaiono singolari: gli atti amministrativi sono formalmente imputabili al dirigente ma, almeno quelli più rilevanti, sono sostanzialmente frutto della condivisione con l’organo politico.
Ma vi è dell’altro.
La nomina di dirigenti esterni si è rivelata, in molti casi, un rimedio peggiore del male.
Proprio l’esigenza avvertita dalle sfere politiche (ovvero quella di assicurarsi vertici dell’apparato condiscendenti alle richieste tese all’acquisizione del consenso) spinge a scegliere soggetti “culturalmente” deboli, privi, non di rado, dei requisiti di alta specializzazione che pure la legge pretende.
È dato assistere ad aberranti degenerazioni.
Essi, sovente, sono selezionati tra coloro i quali sono stati eletti in seno al consiglio comunale, se non tra quelli che si sono limitati a raccattare qualche decina di preferenze per lo schieramento vincente, proponendosi in prima persona o facendo candidare qualche congiunto.
Si è verificato pure che il conferimento dell’incarico di dirigente sia stato contestuale alla presentazione delle dimissioni da consigliere (particolarmente eloquente anche della sostanziale diffidenza che sul fondo anima i protagonisti di tali vicende).
Per questa via si è esasperato il così detto “spoil system”.
Ma non è finita.
Infatti, coloro i quali sono stati nominati dall’esterno dell’apparato burocratico, in virtù di sopravvenute norme legislative (così dette “di stabilizzazione”), sono stati definitivamente assunti dagli enti locali, pur non avendo mai superato un reale pubblico concorso.
Si sono, così, aggiunte incapacità a inefficienze!
L’ordinamento, però, ha sussulti di reazione.
Mi riferisco ai controlli giudiziari – gli unici ormai rimasti – esercitati dalla magistratura penale e contabile, che finiscono con l’interessare (a volte, in maniera drammatica) proprio i protagonisti di queste vicende.
L’insistenza nel praticare le deviazioni evidenziate, inoltre, non è neutrale per le comunità amministrate, alle quali è consegnato un pesante lascito in termini di disfunzioni amministrative, spesso anche di natura economica-finanziaria.
Ritengo, dunque, che, in prospettiva, debba essere valorizzata la maggiore trasparenza nel conferimento degli incarichi, assicurando effettivamente, anche attraverso il ricorso a procedure selettive, le più qualificate professionalità nella conduzione degli uffici; a costoro occorre, inoltre, garantire condizioni di effettiva refrattarietà agli organi di direzione politica, a partire dalla fissazione di un termine di durata minima congrua dell’incarico medesimo (ad esempio, tre anni, tenendo conto di alcuni svolgimenti legislativi che interessano il livello nazionale e che fanno seguito ad importanti indicazioni della Corte costituzionale).
Si rischia, altrimenti, che le elezioni costituiscano l’unica procedura “para-concorsuale” che si effettua negli enti locali.
Si tratta, in definitiva, di giungere ad un più convincente equilibrio tra i principi costituzionali di imparzialità e buon andamento tramite la valorizzazione del pubblico concorso, che, pure sancito dall’art. 97 della Costituzione, ha subito una sorta di eclissi normativa nei tempi più recenti.
A ben vedere, non si tratta di profili del solo diritto amministrativo ma attengono ai dati di fondo del nostro ordinamento democratico-liberale.
Agli organi politici, democraticamente investiti, spettano, secondo la regola di maggioranza, l’elaborazione delle leggi (e delle norme in generale) e degli atti di indirizzo: la loro attuazione è, però, demandata ad istanze contrassegnate dall’imparzialità, come nel caso degli uffici amministrativi (art. 97, Cost.), così come il conseguente controllo giudiziario deve essere esercitato da organi terzi e indipendenti (art. 101, Cost.).
La tenuta di questo impianto organizzativo è fondamentale se si vuole custodire il sistema delle libertà e dei diritti sancito nella nostra Carta costituzionale.

*Avvocato – Docente nell’Università di Napoli Federico II

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