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Riforma Renzi-Boschi, un bicchiere pieno a metà

Riforma Renzi-Boschi, un bicchiere pieno a metà
Pubblichiamo un articolo dello scorso 18 giugno di Salvatore Prisco (professore ordinario di Istituzioni di diritto pubblico, Università di Napoli “Federico II”), tratto dalla rivista “Diritti Regionali” (ANNO 2016, FASCICOLO III)-Scarica l’articolo in PDF

SalvatorePrisco


Il modo più perfido di nuocere a una causa
è difenderla intenzionalmente con cattive ragioni
Friedrich Nietzsche

Un’occasione mancata si ripresenta,
mentre non si può mai tornare indietro da un passo precipitoso
Pierre-Ambroise-François Choderlos de Laclos

di Salvatore Prisco

costituzione-italianaLa barca dalla navigazione perigliosa che ha caratterizzato il processo di riforma costituzionale aperto da fin troppi anni in Italia sembra avere quasi toccato il porto di un esito parziale, ma che riguarda aspetti essenziali dei “rami alti” delle istituzioni con un’indubbia organicità e coerenza di ispirazione ideale.
Ora forse ci siamo, giacché bisogna attendere ancora che il corpo elettorale dica l’ultima parola. In cauda venenum (i precedenti che consigliano cautela, come si vedrà, non mancano), o si è davvero detta la parola fine, almeno quanto ad un testo che in ogni caso – anche se superasse cioè il vaglio popolare decisivo – dovrà comunque essere integrato normativamente sotto profili importanti e soprattutto vivere nell’effettività?
La vita di una Costituzione non solo non si interrompe infatti con l’approvazione di un articolato, ma anzi da questo momento incominciano la verifica della sua bontà o meno e quindi il suo inveramento.
All’esame rapido e, ci si augura, pacato del merito del tema – sicché non verranno taciute adesioni o perplessità sulla fattura tecnica di singoli profili dell’opera di riscrittura e sul suo complesso – si premettono alcune, altrettanto sintetiche, osservazioni di metodo e anche prefigurazioni di scenari, anche se (com’è ovvio) i diversi profili si implicano vicendevolmente.

1. Il contesto attuale: qualche interrogativo sulla fase odierna e una prospettazione di scenarî possibili dopo il referendum costituzionale

Innanzitutto, come appunto si diceva, la scrittura o riscrittura di un testo costituzionale, in tutto o in parte, ha certo sempre un grande rilievo, ma non è mai una costituzione in quanto tale, nel suo divenire nella concretezza dell’esperienza, che richiede evidentemente lo scorrere lento del tempo e la prova delle circostanze storiche a saggiarne consistenza e valore.
Questo deve anzi dirsi invero e più in generale di ogni sistema giuridico, che non esaurisce nell’assetto formalizzato di una trama di disposizioni formali un ordinamento nella sua complessità, posto che le sue regole testuali (ovviamente necessarie, ma insomma da sole insufficienti ad identificarlo) stanno in ogni caso alla sua esistenza operante come l’astratto sta al concreto, la potenza all’atto.
Ne consegue che il giudizio da rendere su un articolato diventa un mero – seppur importante – esercizio di prognosi: indispensabile, ma in sé non decisivo per capire come andranno realmente le cose.
Nessun analista è un indovino, le variabili di necessaria integrazione normativa e soprattutto quelle “viventi” che interverranno lungo il processo storico di consolidamento delle innovazioni sono inconoscibili a priori e sarebbero comunque non dominabili ex ante, per cui la prudenza è d’obbligo.
Anche se gli Italiani approvassero il testo della riforma nel referendum costituzionale in cui saranno chiamati a pronunciarsi, pertanto, il completamento di quanto intrapreso sarebbe in ogni caso indispensabile, lungo e faticoso.
I toni accesi delle discussioni tra chi denigra e chi difende la lettera e la portata delle innovazioni, appunto in vista della ricordata scadenza, guardano invece al breve periodo, trascurano la possibilità di correzioni successive dopo una verifica dell’impatto e sono in taluni simili allo sfogo passionale dei tifosi delle squadre contrapposte di un sentito derby calcistico. Lo studioso (anche se lui stesso è in primo luogo un cittadino animato da patriottismo costituzionale) dovrebbe al contrario sforzarsi di mantenere in ogni circostanza il controllo della propria passione civile ed accingersi per quanto possibile ad analisi, nonché tentare previsioni di scenarî e di rendimenti – attesi o deprecati – con animo riflessivo e sguardo al tempo stesso attento alla storia passata e proiettato al futuro. Ne va infatti della sua specifica figura e del suo ethos professionale.
In secondo luogo, tanto il governo precedente – in verità senza fortuna – quanto quello attuale hanno legato la sopravvivenza delle rispettive compagini al buon esito del processo riformatore delle istituzioni ed in particolare, ma non soltanto, di disposizioni della Carta costituzionale.
Anche il Capo dello Stato insolitamente rieletto alla carica si era del resto dichiarato, come è noto, disponibile a questa soluzione (da lui inizialmente esclusa) unicamente ove tale risultato fosse stato conseguito, agitando – se avesse intravisto difficoltà al riguardo – l’arma delle dimissioni anticipate, rassegnate infatti dopo il primo biennio del nuovo mandato, ma quando l’approdo prefigurato era in vista.
costituzioneCon riferimento al referendum costituzionale successivo all’approvazione parlamentare della legge costituzionale riformatrice, in particolare, il Presidente del Consiglio in carica ha ribadito l’intenzione di condizionare il proprio stesso futuro politico al consenso popolare prestato all’ intervenuta revisione e questa impegnativa dichiarazione, com’è ovvio, ha schierato sul fronte avversario non solo i critici radicali o i tiepidi (rispetto al merito) del nuovo impianto, ma proprio quanti sono lontani da lui e dai suoi seguaci quali esponenti politici.
La sovrapposizione tra giudizio sul risultato di revisione e obiettivi di lotta politica infonde disagio in chi intenda limitarsi ad una valutazione di ordine tecnico, ma è comunque il caso di mettere anche questo aspetto in chiaro, benché dovrebbe essere ovvio: proprio perché una profonda riforma costituzionale è destinata a provocare effetti nel tempo, ben oltre la durata media di un Esecutivo, per quanto stabile esso possa essere, consensi o riserve che in proposito si manifestassero non dovrebbero interferire con le opzioni politiche personali di uno studioso in ordine a uno specifico indirizzo di governo.
Insistere sul collegamento stretto tra i due aspetti, per quanto sia realistico (area della Costituzione e area del governo sono due insiemi dei quali il primo contiene il secondo, né chi la studia non da straniero vive d’altronde su Marte), non è allora un atteggiamento privo di criticità, atteso che la materia della revisione costituzionale è appunto tipicamente parlamentare e dovrebbe pertanto essere tenuta al riparo da vicende appiattite sul presente e di breve respiro.
L’esempio virtuoso che conferma l’opportunità di mantenere separati i due piani si ritrova del resto nella nostra stessa esperienza storica, vale a dire in quanto lodevolmente accadde appunto sul finire dei lavori dell’Assemblea Costituente eletta nel 1946, giacché essi continuarono, salvaguardando l’intento iniziale, anche dopo la rottura del patto di governo di coalizione tra i maggiori partiti.
Quanto alla situazione attuale, è invece addirittura possibile formulare una previsione la cui fondatezza o meno potrà essere apprezzata o smentita solo ex post. Si potrebbe cioè immaginare che il Presidente del Consiglio – che è oggi al tempo stesso segretario del maggiore partito di Governo – tragga dall’azione dei “Comitati per il sì” referendario alla riforma motivo per costruire una nuova e diversa constituency del partito medesimo. Egli si servirebbe cioè dell’occasione per legittimare la nascita di una nuova formazione, che si rivolga, come alla propria base di riferimento, agli elettori che si saranno espressi nel merito in senso favorevole e perciò, sul piano del personale politico, anche a quanti sono stati finora collegati al Partito Democratico in una coalizione di governo o nella quotidiana pratica del voto parlamentare di sostegno, non essendo però organicamente parte di esso. Correlativamente, le posizioni contrarie nei punti essenziali alla riforma (manifestatesi fin qui anche all’interno di tale Partito, ma da parte di esponenti rimasti sua espressione, sia pure in una collocazione minoritaria) si dislocherebbero fuori dal perimetro di questa ipotizzata, nuova formazione e troverebbero un diverso bacino di organizzazione e altri collegamenti ed alleanze. In altri termini, è ragionevole prevedere che dall’approvazione del referendum costituzionale il sistema partitico esca trasformato.
Una vittoria – all’opposto – delle forze e delle posizioni che sono state alla riforma in esame non potrebbe tuttavia far dimenticare i problemi reali che hanno portato ad essa e le onererebbe quindi dell’incombenza di avanzare una proposta in positivo al riguardo. Il contenuto di essa appare peraltro oggi di difficile previsione, giacché le ragioni di chi contrasta la riforma non sono allo stato sorrette da motivazioni convergenti.
È possibile immaginare comunque che tale ipotetica situazione restituirebbe responsabilità di mediazione e impulso innanzitutto ai Presidenti delle Assemblee e al Presidente della Repubblica, fin qui attentissimo ad un’interpretazione di basso profilo e almeno in pubblico “notarile” del suo ruolo, confermando l’elasticità di tale figura nel modello costituzionale originario e nella prassi.
Il terzo punto da toccare brevemente, in via preliminare all’esame di merito, attiene alla natura stessa del referendum costituzionale indetto, ex art. 138 dopo l’ultimo e decisivo voto parlamentare, giacché l’approvazione del testo non è avvenuta coi 2/3 dei suffragi favorevoli dei componenti delle Assemblee rappresentative, essendo intervenuta nel frattempo la rottura del cosiddetto “Patto del Nazareno” tra maggioranza e parte (cioè quella di centro destra e nemmeno tutta) dell’opposizione.
Il procedimento è stato attivato in questo caso in primo luogo (anche se poi non solo) da parlamentari di maggioranza, dei quali si sono raccolte le firme immediatamente dopo l’approvazione del testo ed è inoltre unico, pur se riferito ad oggetti disomogenei.
Questa è una difficoltà che incide scuramente sulla libertà dell’elettore (come già si rilevò in passato, allorché si pensava che la Commissione D’Alema avrebbe concluso i suoi lavori licenziando un testo unico ad oggetti plurimi, sul quale sarebbe stato chiesto l’assenso o il rifiuto all’elettore). È tuttavia pur vero che l’effettuazione di una consultazione per parti separate – com’è stato riproposto, per salvaguardare l’esigenza di una “omogeneità” del quesito che la Corte costituzionale aveva essa individuato nella propria giurisprudenza “creativa” sull’ammissibilità del referendum abrogativo – recherebbe problemi sul piano della coerenza sistematica dell’articolato, ove una parte di esso fosse approvata ed un’altra respinta. C’è anche un dato letterale che smentisce facili parallelismi; il referendum di cui all’art. 75 si può richiedere anche per l’abrogazione parziale di un atto legislativo, ma l’aggettivo non è ripetuto per quello ex art. 138, la cui funzione è infatti diversa: la partecipazione all’esercizio del potere di revisione o addirittura, come in questo caso, quasi il baluginio del potere costituente, rivolto come ovvio a legittimare o delegittimare un testo in blocco.
Si conferma comunque nella vicenda il carattere polifunzionale dello strumento referendario in se stesso, il che non deve scandalizzare: anche la fiducia può essere verificata a richiesta delle opposizioni in Assemblea, ma altresì costituire oggetto di una “questione” ad iniziativa del Governo e la ratio dei due usi non è la medesima.
Aperta una strada, essa può cioè venire percorsa nei due sensi di marcia, benché sia indubbio che il referendum di cui all’art. 138 sia disegnato come “oppositorio”: ne è prova il fatto che, se sulla legge costituzionale pubblicata in Gazzetta Ufficiale nessuno dei soggetti ed organi legittimati chiede una verifica popolare nei tre mesi successivi, essa è promulgata dal Presidente della Repubblica e ripubblicata, per entrare finalmente in vigore.
In linea di principio, insomma, devono attivarsi i contrarî alla riforma e restare molto vigili, anche perché, nel caso, il referendum non prevede un quorum di validità per avere effetto.
Se peraltro un’iniziativa in senso diverso non è normativamente esclusa, nemmeno si può nascondere, tuttavia, che la circostanza che l’attuale Presidente del Consiglio abbia fatto della conferma popolare del testo una risorsa immediatamente e in via contingente politica imprime ora una torsione in senso plebiscitario alla pratica dell’istituto.

2. Il contesto remoto: da dove eravamo partiti e come siamo arrivati a questo punto

al_via_partecipa__la_prima_consultazione_online_sulla_costituzione_2242Prima di un’analisi del testo, è opportuno però rammentare in termini quantomeno generalissimi come si sia giunti alla situazione odierna.
Chi scrive è solito usare un paio di immagini metaforiche per spiegare ai giovani studenti appena incontrati ai propri corsi il senso storico della Carta costituzionale italiana del 1948.
Innanzitutto, dice loro che essa potrebbe sembrare ad uno sguardo distratto e per molti versi come una sopraelevazione e ristrutturazione di una vecchia villa di cui già esisteva il piano terreno, ma si aggiunge subito che così non è perché: (a) una Costituzione rigida non è il flessibile Statuto albertino; (b) non si trattò di ricostruire in Italia la democrazia dopo la parentesi autoritaria, giacché la democrazia liberale era ristretta e censitaria; (c) la legittimazione del testo espressa da un’Assemblea Costituente e l’orientamento ai valori della persona era un’assoluta novità di principio, che avrebbe dato ben altri frutti di quelli asfittici e precari dei diritti “liberali” in regime di costituzione corta e ottriata, anche grazie alle decisive introduzioni della giustizia costituzionale e del controllo di merito della legge ordinaria dal basso, in forma di sua possibile abrogazione totale o parziale.
In secondo luogo, fa notare a chi è (felice lui o lei) da poco maggiorenne e in genere non coltiva certo lo studio della storia, preferendo ad esso le dolci seduzioni della giovinezza, che la Costituente scelse di costruire un’automobile con un acceleratore debole e freni forti.
Questo assetto era quanto richiedevano quei tempi di uscita da un regime autoritario, di diffidenza reciproca fra i partiti politici e di sforzo di ricerca di una sostanziale unità nazionale, dopo le vicende drammatiche e le distruzioni di una guerra allo straniero, ma anche civile e che quindi aveva assistito a lacerazioni in seno al popolo e talora a singole famiglie.
In concreto, si trattò allora di disegnare una forma di governo che collocasse il Parlamento in posizione dominante tra gli organi costituzionali (ma lo spirito di diffidenza si tradusse anche nella sua divisione in due Camere di pari competenze, che riprendeva un dato tradizionale della storia del Paese ed anche su questo si dirà meglio oltre), un Esecutivo docile agli impulsi del primo, cui era collegato da vincolo fiduciario e a composizione tendenziale di coalizione, un figura del Capo dello Stato dal modello aperto allo sviluppo di virtualità molteplici, a seconda del manifestarsi contingente delle condizioni di fatto, moderatrice in tempi normali, ma destinata ad espandere il suo ruolo nei momenti di crisi.
Un intervento “forte” di premessa al possibile ridisegno della forma di governo (e più verosimilmente alla stessa modifica della Costituzione) aveva in realtà riguardato già nel 1953 la legge elettorale, in senso maggioritario.
Fallito questo e salvo un eguagliamento della durata del Senato a quella della Camera nel 1963, che eliminò l’unico elemento che significativamente differenziava ancora le due Assemblee, la questione centrale appariva piuttosto ai più quella di superare l’“ostruzionismo di maggioranza”, elusivo dell’attuazione costituzionale.
Questo stato di cose, per elencare qualche esempio, portò solo nel 1956 alla prima udienza della Corte Costituzionale, nel 1958 alla riorganizzazione secundum Constitutionem del Consiglio Superiore della Magistratura e da lì ad adempimenti successivi, come quelli che riguardarono nel 1970 l’inizio del processo di istituzione delle Regioni ordinarie, nel 1975 l’introduzione del referendum abrogativo, nel 1990 la legge di disciplina del diritto di sciopero (ma nei soli servizi essenziali).
A distanza di trent’anni dall’entrata in vigore della Carta fondamentale furono tuttavia proprio uomini delle istituzioni a riprendere alcune sollecitazioni, all’epoca minoritarie fra gli studiosi.
Si pensi ad esempio al messaggio del Presidente della Repubblica Leone alle Camere nel 1975, accolto da un gelido silenzio (anni dopo, un messaggio analogo del Presidente Cossiga del giugno 1991 vide almeno un dibattito in Aula, senza voto finale); al rapporto Giannini del 1979 “sui principali problemi della Amministrazione dello Stato”, che non ebbe migliore sorte; al “decalogo Spadolini”, che nell’agosto 1982 accompagnò il programma politico del suo secondo Governo: parole autorevoli e variamente orientate da parte di personaggi con responsabilità istituzionali diverse, che – se ascoltate in tempo – avrebbero comunque sicuramente evitato l’incancrenirsi dei problemi e che sarebbe comunque il momento di rimeditare, nella prospettiva della ricostruzione storica di alcuni precedenti lontani, ma rilevanti, delle discussioni odierne.
Le proposte innovative si intensificarono nel tempo, a partire da questi primi e lontani caveat, sempre in costante dialogo col dibattito pubblico e con le sollecitazioni della dottrina giuridica.
Il lungo viaggio ha, com’è noto, annoverato dopo le occasioni appena ricordate fasi di studio (i comitati di studio Riz, alla Camera e Bonifacio, al Senato, nel 1982-1983; la prima Commissione bicamerale, Bozzi, 1983-1985); ha visto al lavoro due infruttuose ulteriori Commissioni bicamerali (De Mita-Iotti, 1992-1994; D’Alema, 1997-1998, entrambe autorizzate da leggi costituzionali derogatorie dell’art. 138 ad interventi organici ad ampio spettro, da attuarsi attraverso semplificazioni procedimentali); ha conosciuto tra la seconda e la terza l’attività di un ulteriore comitato incaricato di proposte (Speroni, 1994), sulle cui conclusioni si dovrà ritornare.
Non sono mancate illusioni di arrivo, come la riforma del titolo V della Costituzione, voluta nel 2001 dall’allora maggioranza parlamentare di centrosinistra e confermata dall’elettorato (molto “incisa” e “riletta” in seguito dalla giurisprudenza costituzionale, nonché rivisitata profondamente anche nell’intervento normativo oggetto di queste pagine, come si è già osservato) o quella più ampia dell’intera parte seconda del testo del 1948, questa volta ad opera della susseguita maggioranza di centrodestra, approvata dalle Camere nel 2005 con meno dei 2/3 dei voti dei rispettivi componenti, ma respinta l’anno dopo nel relativo referendum costituzionale.
sala_costituzione_05L’esito negativo di questo passaggio ispirò ancora nuove “bozze” di lavoro (quella intestata a Violante, Camera, 2007; l’altra a Vizzini, Senato, 2012, cioè il cosiddetto “ABC costituzionale”, dalle iniziali dei cognomi dei tre segretari di partito – Alfano, Bersani, Casini – che sorreggevano all’epoca il governo tecnico di emergenza Monti).
Si era frattanto già con legge costituzionale 2/1999 riusciti ad approvare, al di fuori dell’area della forma di Stato e di governo, la disposizione che integrava l’art. 111 sul “giusto processo”.
Essa sarebbe in grado di coinvolgere (se sviluppata in modo coerente e con coraggio, secondo un dinamica certo avviata, ma che ancora oggi deve tuttavia produrre tutti i suoi frutti in termini di riequilibrio ordinamentale tra corpo e funzioni rispettive degli operatori di giustizia e corpi e attività della politica) un ripensamento profondo tanto dei codici processuali, quanto dell’ordinamento giudiziario: un altro grande scoglio che ha impedito di toccare sul piano dei principî costituzionali il formidabile tema, sul quale in sostanza ed in particolare “affondò” la Commissione D’Alema.
Della riforma che ha interessato invece nel 2012 l’art. 81 e altri collegati, a fini di equilibrio finanziario, si dirà invece oltre, laddove brevemente si accennerà al rapporto tra riforme costituzionali e crisi economica.
Infine – e con questo siamo giunti all’altro ieri – nell’ultimo segmento di questo percorso si sono manifestate circostanze eccezionali, come l’impegno esplicito di un Presidente della Repubblica dichiaratosi (come si ricordava prima) disposto ad un’insolita rielezione alla sola e ultimativa condizione del completamento del percorso riformatore, o le commissioni di esperti formatesi negli ultimi giorni del primo mandato di sua stessa iniziativa e, dopo l’inizio del secondo, ad opera di un governo in sostanza “di scopo”, né hanno tardato ad affiorare anche in tale tratto scogli evidenti o a presentarsi insidie dissimulate, nel lungo dibattito e attraverso le molte letture parlamentari della riforma costituzionale.
Per tornare all’immagine metaforica dell’automobile, come accade nelle decisioni al riguardo nelle nostre famiglie ha continuato ogni volta a farsi sentire la voce di chi riteneva possibile limitarsi a una rigorosa manutenzione dell’auto, ma – come si è visto – sono via via divenute progressivamente più forti quelle di chi stimava necessario proprio il cambiarla.
Anche avendo maturato quest’ultima opzione, però, si apriva un problema ulteriore: sarebbe bastato aggiornare il vecchio modello ricorrendo ad una sua versione ammodernata, insomma in chiave di continuità, o appariva necessario passare ad uno del tutto nuovo, guardando allo scopo anche a che cosa facevano gli altri in casi analoghi?
Da un’automobile con freni forti e acceleratore debole ci si orientava comunque a passare ad una diversa, più potente e veloce, in cui in particolare l’autista avesse più forti responsabilità di guida.
L’esigenza pressoché da tutti condivisa di differenziare il bicameralismo paritario, di rafforzare il governo, di ridisegnare le autonomie territoriali (i punti, insomma, che ancora oggi sono stati all’ordine del giorno) aveva visto confrontarsi proposte assai diverse e che erano finite nel nulla.
Così, la forma di governo ha costituito il terreno del palesarsi di posizioni diverse. Escluso, salvo che in una certa propaganda di destra e nelle suggestioni di isolati studiosi, il modello presidenziale, palesemente non importabile, alcuni hanno guardato in sostanza ad una possibile traduzione nel nostro Paese di suggestioni di cancellierato alla tedesca, altri ad una formalizzazione ispirata al premierato britannico. Altri ancora (fin dalla soluzione suggerita con un articolo sulla “Grande Riforma” delle istituzioni pubblicato a firma del segretario socialista Craxi sull’Avanti! del 18 settembre 1979 e poi approfondita nel dibattito sul tema, ospitato sulle pagine della rivista teorica del partito Mondo Operaio, prevalsa un po’ fortunosamente nella Commissione D’Alema, infine vissuta di fatto negli eventi inusitati della più recente stagione e nella interpretazione del ruolo presidenziale da parte di Napolitano) hanno ritenuto possibile anche per il nostro Paese una variante semipresidenzialista, “sdoganata” nel tempo anche a sinistra, dopo le chiusure che l’esperienza gaullista aveva registrato al suo apparire presso intellettuali, giuristi e politici di questa parte.
Via via tutto si complicava e si faceva comunque tanto più urgente, perché era intanto cambiato il piano del viaggio, ormai da distendere lungo un paesaggio che superava i confini nazionali, erano mutati i viaggiatori (emergeva, fra episodi di corruzione e protagonismo dell’ordine giudiziario, la crisi dei partiti di massa tradizionali e ne nascevano di nuovi, in quella che giornalisticamente veniva definita “Seconda Repubblica”) e la globalizzazione economica imponeva addirittura un mutamento delle categorie analitiche e dei paradigmi coi quali procedere ad una nuova “narrazione” dei poteri pubblici, nazionali e ultranazionali, visibili in campo o più “discreti”.
Si passava dalla rivendicazione (in sostanza ancora metabolizzabile dal sistema politico-istituzionale con relativa facilità, pur se non senza discussioni) di un più efficiente governo alla ricerca di strumenti anche inediti di governance della società complessa.
La stessa sovranità politica era sfidata da questo orizzonte e progressivamente si dematerializzava e dislocava, per la comparsa delle prospettive aperte dalla “democrazia elettronica” e “deliberativa”, articolandosi inoltre sul versante interno verso prospettive di regionalismo forte e all’esterno con l’intensificarsi della integrazione europea – nel frattempo era cambiato dopo il 1989, con la fine del “socialismo reale”, l’assetto geopolitico – che implicava una nuova dialettica, non sempre facile, con Paesi entrati in sempre maggior numero nell’Unione e con la sua tecnocrazia.
Qui appunto torna utile richiamare la riforma degli artt. 81, 97, 117 e 119, che non solo ha introdotto il vincolo del pareggio di bilancio (già invero prefigurato nel primo, ma dal quale per interpretazioni normative e prassi lassiste ci si era progressivamente allontanati), ma anche quello della sostenibilità del debito delle amministrazioni del complessivo settore pubblico, proprio per uniformarsi agli impegni assunti in sede europea e per fronteggiare la situazione comunque critica dei nostri conti pubblici, che ha in pratica quasi completamente azzerato la filosofia e la prassi di ispirazione keynesiana delle nostre politiche economiche del passato.

3. Il testo: una rapida analisi critica

maxresdefaultEsaurite le necessarie premesse, prima della descrizione dello scenario attuale e dell’immediato futuro immaginabile secondo previsioni ragionevoli e poi di veloce richiamo di elementi di sfondo, utile a rammentare la dinamica storico-istituzionale che ci ha condotti all’oggi, è possibile compiere un’analisi – rapida, ma consapevole delle esperienze e delle prospettive fin qui esplorate – del testo della legge di riforma.
Può osservarsi, in continuità con quanto si è fin qui venuto dicendo, che alcuni punti di innovazione oggetto dell’intervento attuale costituiscono sicuramente pagine lasciate aperte, o chiuse in modo poco soddisfacente e pertanto controverse nelle soluzioni in quella sede approvate, fin dai tempi dell’Assemblea Costituente, mentre altri sono il riflesso del mutamento di contesto politico ed economico. Si segua per sincerarsene la (oggettivamente disomogenea) rubrica della legge costituzionale.
Le relazioni tra Governo, Parlamento e categorie professionali hanno sicuramente preso nel tempo strade diverse da quelle immaginate alla Costituente da Meuccio Ruini, che del Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro fu strenuo sostenitore e primo presidente. Questo non toglie peraltro che Governo, Camera dei deputati e nuovo Senato avranno comunque bisogno (salvo dotarsene in proprio) di un ufficio “terzo” che si faccia carico delle funzioni che la legge ordinaria ha nel tempo ad esso attribuite e che permetta la valutazione quali-quantitativa delle politiche pubbliche (questa è appunto una delle attribuzioni della Camera alta trasformata). L’organo perderà cioè rilevanza costituzionale, ma dovrà in ogni caso essere sostituito da strutture e azioni in tale direzione.
Il Senato (introdotto nella nostra storia costituzionale di lungo periodo dal Consiglio di Conferenza dello Statuto Albertino addirittura come prima e “moderatrice” Camera di riequilibrio rispetto a quella – pur se a suffragio ristretto – elettiva, confermato dal fascismo in un contesto complessivo di rappresentanza non elettiva come organo di nomina da parte della Corona su proposta del Governo e ancora dalla Costituente con una debolissima configurazione differenziale rispetto alla Camera dei Deputati, giacché l’opzione monocameralista delle sinistre e quella di seconda Camera categoriale di alcuni settori moderati si elisero reciprocamente) non viene invero oggi abolito, ma cambia in parte funzioni e ruolo.
Il rafforzamento del Governo in Parlamento realizza dal suo canto un’antica e sempre presente aspirazione, “codificata” fin dall’ordine del giorno Perassi in Assemblea Costituente e mai davvero ottenuta, ma di sicuro ed in varia forma comunque sollecitata.
La riduzione del numero dei parlamentari (che, nel modo nel quale si è in effetti realizzata, avrebbe potuto più opportunamente essere spalmata anche sulla Camera dei Deputati) e la riduzione dei “costi della politica” non sono in realtà obiettivi “neutri” e che possano dirsi pregevoli o da rifiutare in assoluto, ma assecondano piuttosto quelli che, nella quotidianità della cronaca giornalistica, vengono definiti “ricorrenti umori antipolitici”.
L’ennesimo ridisegno del titolo V si inserisce infine in un quadro di tormentate rivisitazioni teorico-pratiche delle autonomie territoriali che dal 1970 in poi non ha mai smesso di onerare il legislatore, perché questo livello istituzionale di allocazione potestativa è stato fondamentale nell’emersione di processi di rinnovamento della società italiana nell’ultimo cinquantennio, che al centro apparivano bloccati o più lenti e che andavano però governati.
È dunque evidente il proposito di condurre a parziale chiusura un disegno riformatore assai risalente nel tempo quanto ad aspirazioni, pur se lasciando ancora pagine bianche, evitando cioè al momento intenzionalmente (come si è già detto) di tracciarne un più compiuto esito e restando quindi oggetti da disciplinare ulteriormente attraverso regolamenti parlamentari, leggi costituzionali e ordinarie.
La prima impressione di lettura di chi scrive è peraltro che si sia di fronte a un prodotto tecnicamente opinabile, a una buona occasione gettata al vento: ne è prova anche il fatto che molti fra gli stessi sostenitori del sì al referendum (ovviamente individuandoli però tra coloro che non sono schierati a priori nei varî comitati di sostegno, il che renderebbe loro impossibile esprimersi problematicamente) si acconciano a tale passo non senza tuttavia convenire, con varie sfumature, sul giudizio critico appena espresso.
Di seguito si intende razionalizzare analiticamente questa generalissima sensazione e precisare punti di consenso o di perplessità dello scrivente verso le soluzioni scelte.
Cittadinanza_e_costituzioneL’assetto pensato oggi per i due rami del Parlamento ricorda molto da vicino le proposte formulate dal c.d. “Comitato Speroni” della XII Legislatura (1984).
In esso si immaginava infatti analogamente che la Camera dei Deputati fosse eletta a suffragio universale e solo essa votasse la fiducia al Governo, mentre il Senato – secondo una delle due ipotesi licenziate in quella sede – fosse composto per metà da rappresentanti di Comuni e Province e per l’altra da membri delle Regioni, su base di elezione, ma comunque indiretta e – secondo una variante – da soli membri dei governi regionali, da essi nominati e revocabili, in numero variabile rispetto alla consistenza della relativa popolazione.
Quanto alla funzione legislativa (in conseguenza dell’accoglimento di istanze di differenziazione del bicameralismo il tema è stato invero presente nelle soluzioni proposte fin dalla relazione di maggioranza della Commissione Bozzi, ricevendo però configurazioni varie, che sarebbe ultroneo richiamare qui), restavano ad approvazione bicamerale i disegni di legge costituzionale e di legge ordinaria relativi alla materia elettorale, all’organizzazione e al funzionamento delle istituzioni costituzionali, in ordine alle misure restrittive della libertà personale, alle minoranze linguistiche, all’attuazione degli articoli 7 e 8 della Costituzione ed ancora infine di autorizzazione a ratificare trattati internazionali e alle misure anticongiunturali per il riequilibrio economico generale dello Stato e la concessione di aiuti finanziarî alle regioni.
Circa le competenze legislative della Camera (ma si noti che dal Comitato Speroni parte la linea che inverte il rapporto tra legge statale e regionale, nel senso di rendere la prima limitata ad oggetti enumerati e la seconda generale), si prevedeva in particolare che il Governo o un quinto dei componenti del Senato potessero chiedere entro quindici giorni dall’approvazione l’esame di quest’organo, da svolgere – licenziandolo e reinviandolo a Montecitorio con osservazioni e proposte – nei trenta giorni successivi e residuando alla Camera ulteriori trenta giorni (ma per i disegni di legge dichiarati urgenti tutti i termini sarebbero stati ridotti alla metà) per la sua finale deliberazione.
Tanto ricordato, nella struttura che è stata da ultimo approvata, in ogni caso il Senato rischia innanzitutto di non rappresentare le istituzioni regionali, come pure si vorrebbe.
È in primo luogo paradossale che esse vi approdino nel momento in cui ne è più discussa e impopolare la loro efficace funzione ed è più opinabile il valore dei rispettivi ceti politici, scadenti e spesso di dubbia correttezza percepita.
È inoltre da attendersi (e da temere) che l’Assemblea finisca per registrare gli equilibrî interni dei partiti “locali” e dei riottosi “feudatarî” che li dominano, al tempo stesso condizionati dal loro assetto organizzativo sul piano nazionale, in cui il leader/premier sceglie per tutti e portatori di domande politiche e voti, ma anche ed ovviamente negoziatori di risorse per aumentare il proprio bacino di consenso.
Più razionale era invece, quanto alla composizione, il testo originario del progetto Renzi-Boschi, in cui il primo comma dell’art. 57 veniva riformulato nei termini seguenti:
Il Senato delle Autonomie è composto dai Presidenti delle Giunte regionali, dai Presidenti delle Province autonome di Trento e di Bolzano, dai sindaci dei Comuni capoluogo di Regione e di Provincia autonoma, nonché, per ciascuna Regione, da due membri eletti, con voto limitato, dal Consiglio regionale tra i propri componenti e da due sindaci eletti, con voto limitato, da un collegio elettorale costituito dai sindaci della Regione.
Simile assetto avrebbe messo l’organo in grado di operare con effettiva incidenza per il migliore raccordo (appunto previsto tra i suoi nuovi ruoli) tra enti territoriali ed Esecutivo e tra essi e l’Unione Europea, data l’autorevolezza della legittimazione politico-istituzionale dei componenti previsti.
È stato invece opportuno ridurre al numero “classico” di cinque l’abnorme numero di senatori di nomina presidenziale inizialmente prefigurato (addirittura ventuno), anche se bisogna chiedersi se tali membri non elettivi non avrebbero potuto essere più utili nel ramo del Parlamento non raccordato col sistema delle autonomie territoriali, giacché portatori – quale presupposto dell’investitura – di “alti meriti”, ma verso l’intera comunità nazionale.
Sarebbe stato inoltre determinante, ai fini del successo della riforma, prevedere il voto unitario di delegazione per gli eletti nel medesimo territorio regionale, poiché solo questa modalità di deliberazione avrebbe imposto un effettivo e necessario riferimento (specialmente se completato con l’introduzione di un vincolo di mandato) agli interessi locali.
Si sarebbe dovuto in sostanza guardare, per il Senato da riformare, tendenzialmente al Bundesrat tedesco, piuttosto che ad un più debole modello di seconda Camera di ispirazione austro-spagnola, anche considerando che nei due ultimi Paesi da tempo ci si chiede appunto a che cosa servano in effetti le rispettive Camere alte.
Nelle competenze ad esso attribuite, il nuovo Senato potrebbe invece ridursi a poco più di un ufficio studî, beninteso al netto delle residue e rilevanti competenze legislative bicamerali, tra le quali non c’è più (e deve esprimersi rammarico per l’amputazione) quella relativa alle leggi di attuazione degli articoli 29 e 32 della Costituzione, che pure erano state introdotte in via di emendamento nella prima lettura a palazzo Madama del disegno di legge costituzionale 1429, ma successivamente cassate. In tema di rapporti familiari (latamente intesi, attraendovi cioè anche quelli “coperti” ex art. 2 e di recente finalmente normati, per quanto l’estensione potesse essere compatibile) e di diritto alla salute, infatti, da un lato il sistema delle autonomie ha effettivo campo di intervento e dall’altro – trattandosi di materie “sensibili” sul piano biopolitico e bioetico – sarebbe stato preferibile ricercare accordi trasversali e non contingenti tra le forze politiche, eccedendo quindi il piano del mero indirizzo politico espresso dalla Camera dei deputati e coinvolgendo allora ed appunto i diversi livelli territoriali della Repubblica.
Poteri di temporaneo blocco da parte del Senato sono stati introdotti a proposito di alcune altre leggi, tenendo conto che la maggiore parte della legislazione dello Stato verrà esercitata in via di deliberazione definitiva dalla Camera, prevedendo però in qualche caso aggravamenti procedurali e temporali.
Sono cioè state previste (accanto alle leggi costituzionali e a quelle ordinarie che restano bicamerali e che forse – considerandone gli oggetti, che si palesano come di macro-organizzazione settoriale – potrebbero venire riguardate come una variante specificamente italiana della nozione di “leggi organiche”, nota alle esperienze francese e spagnola) nuove tipologie di leggi rinforzate.
Qui il rischio che si intravede è peraltro quello di una ragione di conflittualità tra le Camere, per scongiurare la quale mancano organismi di composizione collegiale altrove previsti (dovrebbe invece procedersi, nel caso, d’intesa tra i Presidenti delle Assemblee, il che però espone al gioco di mediazioni di sostanza politica organi con ruolo e funzioni dal carattere imparzialistico) e comunque – rispetto alla più snella e generale soluzione a suo tempo approvata sotto questo profilo dal Comitato Speroni (e sulla quale ci si è pertanto di proposito dilungati) – si registra un notevole appesantimento e una pluralità di varianti procedimentali.
Tutte le altre attribuzioni non legislative sono di concorrenza in procedimenti pur sempre condivisi con la Camera non territoriale ed allo stato appaiono vaghe e da riempire di poteri e contenuti da conquistare sul campo.
Un ulteriore elemento di debolezza del nuovo Senato è la sua natura di organo sì continuo e non scioglibile – giacché viene infatti rinnovato a rotazione, con riferimento alla scadenza rispettiva dei mandati dei consiglieri regionali e sindaci che lo compongono – ma che di intermittente ha le occasioni di riunione. Sembra cioè essersi realizzata in sostanza una costituzionalizzazione (pur se rafforzata dall’attribuzione di alcuni poteri legislativi) della Conferenza Stato-Regioni-Enti locali, che peraltro permane in vita, quanto alle funzioni di esecuzione amministrativa.
Si può peraltro temere che l’impegno di rappresentanza e amministrazione che impone a consiglieri regionali e a sindaci una necessaria e continua presenza negli enti territoriali di provenienza interferisca col cosiddetto “doppio cappello”, cioè che il cumulo delle cariche (che anche in Francia, che tradizionalmente lo prevedeva, è stato molto ristretto) finisca con l’andare a detrimento della funzione “aggiuntiva” dei senatori part time.
In positivo va registrato che il Senato non parteciperà più all’instaurazione e alla revoca della relazione fiduciaria col Governo e interverrà nelle decisioni finanziarie, ma non con votazione decisiva, siccome chiedeva da molti anni, quasi unanime, la dottrina più autorevole, di fronte ad un inutile “doppione” di una seconda Camera con competenze identiche alla prima.
In questo senso appare logico che si sia disposta l’elezione indiretta dei suoi componenti, benché questa statuizione conviva con una formula di ambiguo riferimento al vincolo alle preferenze dell’elettorato territoriale per l’investitura a senatori dei consiglieri regionali.
Qui si apre un problema di non poco momento, destinato a sciogliersi in un senso o nell’altro solo in sede di predisposizione della relativa legge elettorale e che probabilmente può trovare composizione razionale nel senso di stabilire in essa che il Senato dovrà non solo riflettere gli equilibrî politici locali contingenti, ma anche venire composto dai consiglieri più votati dall’elettorato e non da altri meno suffragati.
Torna a questo punto sistematicamente opportuno considerare, per così dire “a specchio”, l’ennesimo ridisegno del ruolo delle Regioni ordinarie, dopo l’enfasi “federalista” della riforma del titolo V nel 2001.
La legge di riforma riporta all’indietro la sempre tormentata sistemazione di questa parte della Carta e quanto esse guadagnano oggi in termini di presenza al centro – in un’Assemblea, come visto, indirettamente elettiva e a riunione peraltro intermittente – lo perdono (o così almeno sembra a prima impressione, benché tale esito non sia scontato) sul piano della oggi abrogata competenza concorrente, in una logica di riaccentramento dell’azione pubblica resa evidente dalla “clausola di supremazia” statale, che scatta in presenza di taluni presupposti legittimanti e pur se a condizioni di esercizio partecipativo della sussidiarietà riattratta al centro (ex artt. 117 e 114), anche nelle materie che restano di competenza regionale.
Essa viene dai fautori giustificata in nome dell’assunta necessità di dominare meglio la non del tutto superata crisi economica e di rafforzare e qualificare in senso efficientistico la governance di sistemi complessi (come si è in precedenza osservato), proposito che del resto ha ispirato un movimento analogo anche in altri settori (si pensi all’indebolimento dell’autonomia universitaria, oltretutto sottofinanziata e finalizzata a dubbie valutazioni permanenti della sua operatività, secondo obiettivi e parametri uniformanti di carattere meramente quantitativo e di quella scolastica, o alla rivisitazione organizzativa in senso accentuatamente monodirezionale del servizio pubblico radiotelevisivo).
Il combinato disposto tra nuove – perlopiù “tutte da scrivere”, come si è rilevato – competenze del Senato e legge elettorale della Camera dei deputati, caratterizzata da un premio di maggioranza alla lista e non alla coalizione vincitrice (o alla lista endocoalizionale, ma con distribuzione interna dei vantaggi non uniforme) e da una parziale investitura di partito dei candidati (perlopiù collocabili quali capilista ad elezione fortemente garantita fino al numero massimo di dieci collegi), da un lato conduce all’interno della lista riuscita prima alle elezioni politiche la frammentazione fino ad ora tipica della coalizione, dall’altro offre al Presidente del Consiglio – specie se si consoliderà la prassi che oggi, diversamente da quanto accadeva in passato, tende a fargli cumulare la qualità di competitore per tale ruolo a quella di leader del proprio partito, in grado cioè di dire l’ultima parola sulla composizione delle liste elettorali – la legittimazione formale di un plusvalore personale.
Si rischia invero di consegnare a una maggioranza di dubbia consistenza effettiva, sul piano della forza vantata nel Paese (come verrà poco oltre precisato), l’elezione e il controllo degli organi di garanzia, sui quali la Camera continua ad avere attribuzioni di investitura.
Si è voluto in sostanza dare sbocco costituzionale formale ad uno schema che viene da lontano, nel dibattito italiano (e non solo) degli ultimi tre decenni e più: la legittimazione – attraverso un sistema elettorale ad esito maggioritario – di un premier investito direttamente dall’elettorato, in quanto leader del partito vincente.
Questo non è più il partito novecentesco di massa – in evidente crisi, realisticamente irreversibile, perché sono mutate le circostanze storiche che fecero emergere quel modello – ma il mero strumento della rilevata legittimazione personalistica, né è del resto più il “luogo” della prima mediazione degli interessi di iscritti (il cui numero è in caduta) e simpatizzanti, posto che questa si esercita invece attraverso il controllo dell’Esecutivo (l’antico ed ingenuo mito della conquista della “stanza dei bottoni”, come la chiamava Pietro Nenni) e nel dialogo/confronto dell’azione di quest’organo con il sistema di governo dell’Unione Europea, cioè la sua Commissione e i Consigli dei ministri di settore e dei Capi di Stato e di Governo, nonché con la tecno-burocrazia che ne dipende o che vi svolge funzioni indipendenti (come la Banca Centrale e le Corti).
Cambia cioè – sia pure restando (neo)parlamentare, ma muovendosi pertanto in direzione di un “premierato” anche formale e non solo di fatto – la forma di governo, senza però dirlo apertamente e dissimulando anzi il mutamento, perché l’art. 94 (salva la restrizione della fiducia alla sola Camera, che peraltro, per come composta, non è strutturata per costruirla in seno all’Assemblea, ma semplicemente per farle in via normale registrare l’avvenuta investitura elettorale) e l’art. 95 restano quali erano e dunque formalmente improntati alla collegialità di determinazione dell’indirizzo politico (il che è appunto il riflesso costituzionale del più antico assetto partitico, storicamente superato in larga misura e tuttavia preferendo allo stato lasciarne invariati i testi), confidando di ottenere in concreto il risultato perseguito appunto con le risorse di una legge elettorale ad hoc.
Non viene peraltro attribuita nel testo al solo Presidente del Consiglio (ciò che è decisivo nel modello di premierato) l’esclusiva facoltà di decidere l’an e il quando dello scioglimento anticipato della Camera, restando inoltre indenne il Senato, in ragione del modo di provvedere discontinuamente al suo rinnovo, da tale possibilità di manovra.
Si introduce anche una modificazione opportuna, qual è il voto entro un termine garantito su un progetto di legge giudicato necessario all’indirizzo politico (tuttavia non per le leggi a riserva di procedimento garantito) e anche qui la soluzione sembra essere stata ispirata dal Comitato Speroni.
Essa è stata concepita per evitare lo sconcertante ed abnorme fenomeno di leggi composte di un solo articolo e talora di centinaia di commi, in violazione dell’art. 72 e per contrastare la prassi dei voti di fiducia chiesti dal Governo al fine di controllare la maggioranza di sostegno e fare decadere gli emendamenti, dato il necessario ricorso al voto palese.
È del pari apprezzabile avere reso più stringenti (costituzionalizzandoli) i presupposti di adozione e i limiti di necessaria omogeneità di contenuto, finora superabili perché contenuti nella legge ordinaria 400/1988, alla decretazione di urgenza, giovandosi anche della loro “rilettura” da parte della giurisprudenza costituzionale.
Si vuole però qui tornare su un punto decisivo prima toccato, per chiarire ulteriormente quanto si è appena sopra scritto: la legge “Acerbo” (2444/ 1923) attribuiva – in un panorama partitico molto frammentato – la maggioranza dei seggi a chi avesse conseguito appena il 25% dei voti validi in un collegio unico nazionale. L’“Italicum” (52/ 2015) non è certo di tal fatta, ma è tuttavia più discutibile perfino di quella che fu definita “legge truffa” del 1953: il premio percentuale previsto è nei due ultimi casi lo stesso, il 15%, ma almeno nel primo era statuito che esso venisse conferito alla coalizione che avesse raggiunto da sola la maggioranza assoluta (e che dunque non ne avrebbe avuto bisogno per sostenersi, ma per assicurarsi il quorum per riformare la Costituzione, proposito che in realtà dissimulava la vera ratio ispiratrice del disegno politico sottostante).
Nel caso della legge vigente, invece, esso andrà alla lista di partito che abbia raggiunto al primo turno la soglia – irrealistica, nelle condizioni politiche odierne – del 40 % dei voti validi, determinandosi allora a necessità del ballottaggio tra le due liste più robuste uscite dal primo turno.
In definitiva, il successo arriderebbe alla fine del procedimento elettorale alla più forte, ma non necessariamente fortissima in assoluto, tra le due più consistenti minoranze selezionate in prima battuta ed alle quali non sarebbe nemmeno possibile promuovere esplicite intese ed aperti apparentamenti con le forze rimaste escluse dall’accesso alla battaglia finale.
V’è motivo per chiedersi se questo disegno soddisfi dunque l’equilibrio tra rappresentanza e governabilità che la Corte Costituzionale ha individuato nel percorso motivatorio della sentenza 1/2014 quale doppio obiettivo che va perseguito da una legge elettorale in grado di superare ulteriori censure di incostituzionalità.
In questo contesto, le garanzie correttive al potere della maggioranza – parlamentare lo statuto delle opposizioni (ancora una volta eredità del Comitato Speroni, con una variante peraltro molto significativa: qui si prevedeva lo “statuto dell’opposizione”, oggi il sostantivo è assunto al plurale), ad innesco extraparlamentare il ricorso a nuovi istituti e a una più ricca articolazione della democrazia diretta – pur se oggi formalmente previste (ma senza fissarne prudentemente subito almeno i principî ispiratori e va da sé che non sono irrilevanti per un giudizio sull’equilibrio della proposta complessiva – che andrebbe quindi sospeso, se non premesse la scadenza referendaria – la misura e il modo di configurarle), sono rinviate nell’attivazione ad un futuro indeterminato nel quomodo e nel quando, per la rispettiva riserva al regolamento della Camera e a una legge costituzionale, anche se l’esperienza storica non depone per la celerità dell’adempimento di obblighi siffatti.
libertagius2Sul punto viene unicamente disposto che per i disegni di legge di iniziativa popolare l’esame della Camera sia finalmente obbligatorio, ma deve registrarsi che il quorum per proporli è notevolmente aumentato (centocinquantamila sottoscrizioni, invece che cinquantamila).
Il quorum di validità del referendum abrogativo viene inoltre commisurato sulla percentuale di votanti alle precedenti elezioni politiche, nel caso in cui sulla proposta si siano raccolte almeno ottocentomila richieste. Questo raccoglie una proposta dottrinale e dovrebbe risolvere l’annoso problema della capitalizzazione capziosa, a favore del mantenimento della legge, della percentuale di astenuti “cronici”, ovvero dell’uso della propaganda e pratica astensionistica per provare a farlo comunque fallire.
Per chi conosca la prassi, il numero di firme necessarie a godere di tale vantaggio va tuttavia calcolato in aumento almeno di un terzo – e quindi nel numero di un milione o più – giacché normalmente molte di esse vengono cassate alla verifica dell’Ufficio centrale presso la Corte di Cassazione.
In buona sostanza, allo stato il favor verso l’esercizio di forme di democrazia diretta si è solo teoricamente ampliato, ma in sostanza rimane circondato da diffidenza.
La scelta di rendere anticipatamente sindacabile dalla Corte Costituzionale la legge elettorale della Camera, guardando al tradizionale modello francese di giustizia costituzionale anticipata rispetto all’entrata in vigore del testo normativo, è un’ulteriore garanzia, stavolta subito attivata, ma che politicizza quest’organo ancora più di quanto già oggi esso non sia sospettato di operare, attraverso il giudizio di ragionevolezza e proporzionalità ed in genere le tecniche di bilanciamento, perché situa l’intervento al cuore stesso del rapporto di rappresentanza politica e anzi prima ancora che la legge che struttura la rappresentanza politica abbia visto la luce. Di tanto è prova proprio la vicenda stessa della legge elettorale del 2005, la cui – peraltro evidente e segnalata da molta dottrina – illegittimità costituzionale è stata dichiarata fingendo con una forzatura che potesse venire ammessa come valida (e non invece respinta come inammissibile, per difetto di rilevanza) la questione sollevata al riguardo. Né può convenirsi col fatto che di due giudici della Corte la provvista venga affidata al solo Senato, il che raccoglie ancora una volta proposte risalenti, ma affida alla Corte un ruolo “arbitrale” tra istanze centrali e sistema delle autonomie, in sostanza snaturandone il ruolo di custode para-giursidizionale dell’unità della Repubblica.
Circa l’organo di garanzia unitaria politica, cioè il Presidente della Repubblica, se il quorum di elezione è stato elevato fino al sesto scrutinio, dal settimo esso è computato sempre su una maggioranza richiesta elevata, ma riferita ai presenti al voto e non ai componenti. Un esito felice richiede perciò un accordo della maggioranza di governo dei presenti almeno con una parte delle opposizioni e “fotografa”, per così dire (immaginandola stabilizzata anche per il futuro) la situazione attuale, caratterizzata dalla presenza in Parlamento di forze politiche allo stato non orientate alla cooperazione e all’intesa istituzionali.
Le obiezioni relative all’interferenza di un troppo alto premio di maggioranza con i quorum necessarî a coprire l’organo presidenziale di garanzia potrebbero ripetersi pari pari per l’elezione assembleare dei membri della Corte Costituzionale e del Consiglio Superiore della Magistratura di loro spettanza: una maggioranza parlamentare del 54% potrebbe in tutti i casi (col favore del voto segreto) facilmente acquisire i voti che le mancassero, data la storica propensione del sistema politico al trasformismo e al ministerialismo, espresse com’è noto da Ennio Flaiano con l’irridente massima degli Italiani che abitualmente “corrono in soccorso del vincitore”.

4. Per una conclusione in realtà inconcludente: il riformismo costituzionale italiano come tentativo di recuperare il primato del “politico” e i limiti di una visione unilaterale

costituzione-italiana_thumbIn conclusione, va ribadito come l’intento che traspare del testo odierno – il che è stato d’altronde esplicitamente dichiarato da chi lo sostiene – sia quello di definire almeno sul piano formale (quanto alla sostanza vale quello che si è osservato circa il carattere necessariamente processuale ed incrementale di ogni rilevante innovazione normativa) la lunga stagione alcune delle cui tappe sono state in precedenza rammentate, all’evidenza tormentata e caratterizzata da risultati di volta in volta frammentarî, o contraddittorî, per il palesarsi sul tema di orientamenti poco condivisi tra le forze politiche, nonché nell’opinione pubblica e fra i tecnici.
Si è fissato come obiettivo di fondo (di cui si può avere riprova anche guardando alle polemiche che attraversano il dibattito aperto nel Paese su svariati fronti) quello di rafforzare il “politico” nei confronti di poteri non legittimati democraticamente – giudiziarî, organi tecnico-burocratici, centri di potere economico, sindacati – concentrandosi, come si è visto e per tagliare lo sperato traguardo, essenzialmente nella costruzione di un rapporto tra una sola Camera eletta direttamente e perciò rappresentativa e una configurazione nei fatti (ma anche in diritto) rafforzata del Presidente del Consiglio, più che solo del Governo in se stesso.
Il contesto geopolitico ed economico del nostro tempo rende infatti imperativo recuperare velocità di decisione ed efficacia e responsabilità di intervento (da ciò la diffusione generalizzata di modelli di leadership monocratica degli Esecutivi, al di là delle loro classificazioni astratte) per reggere in un quadro di integrazione comunitaria e di accentuata concorrenza del Paese nella competizione politico-economica internazionale. Deve tuttavia osservarsi come non sia affatto detto che il “politico” si irrobustisca unicamente deprimendo la rappresentanza e denegando la tradizionale caratteristica italiana della struttura coalizionale delle compagini di sostegno al governo.
Essa fotograferebbe infatti – ma allora col necessariamente collegato proporzionalismo, corretto dalla previsione di soglie di accesso, o quantomeno con l’alternativa introduzione di un sistema elettorale maggioritario uninominale a doppio turno di collegio, in cui la prosecuzione della competizione fosse aperta ai primi tre candidati inizialmente classificatisi oltre una certa soglia minima (la tripolarità è allo stato la condizione del sistema politico italiano) – la complessità sociale e la varietà delle culture, che oggi è dovunque aumentata, piuttosto che diminuire.
La debolezza dei sistemi elettorali strettamente maggioritarî che intendono contrastarla o incanalarla in forme irrigidite, non fluide, sta cioè nella riduzione forzata da essi compiuta del quadro degli interessi che premono sulle sedi di decisione politica e che non si lasciano però a lungo incanalare in semplificazioni artificiose.
L’introduzione di un doppio turno eventuale non significa altro, in questo contesto, che fare dipendere a ben vedere il successo finale dall’apporto decisivo delle forze pretermesse dal tratto finale della gara (nel loro complesso, il cosiddetto “terzo escluso”), oltretutto nell’opacità, perché non sono permesse esplicitazioni di apparentamenti in questa fase.
Non che la semplificazione sia in se stessa un limite, giacché è anzi obiettivo desiderabile, però andrebbe perseguita attraverso la costruzione di coesi blocchi socio-politici di interessi, che sbocchino in una leadership chiara, accettata e duratura – ad individuarla aiutano forme di investitura importate da esperienze straniere, come le “primarie”, benché non da tutti e non sempre praticate, o forme di selezione mediatica delle candidature, anche se entrambe le opzioni vanno peraltro disciplinate e controllate – e in una più larga classe dirigente (non quindi solo politica) che condivida il progetto, non già attraverso un’alchemica ingegneria elettorale che si ponga alla ricerca della pietra filosofale.
I governi di coalizione hanno avuto in Italia una funzione preziosa nella fase in cui era necessario ampliare il più possibile la legittimazione del sistema politico postfascista, epoca non a caso di espansione economica che fu definita “miracolosa” e hanno manifestato in seguito indubbi effetti indesiderabili, specialmente quanto alla ben nota dilatazione della spesa pubblica per ragioni di captazione del consenso.
Nondimeno, tale pur palese limite non può essere cancellato con disposizioni legislative, derivando da fratture storico-sociali profonde che non appaiono ancora superate, ma trovano anzi conferma nell’attuale presenza in campo di forze “antisistema” di recente formazione, che da un lato negano i presupposti della democrazia liberale rappresentativa e dall’altro manifestano orientamenti contrarî all’attuale assetto delle alleanze strategiche e delle istituzioni sovrannazionali che coinvolgono i nostro, fino a prefigurare (o quantomeno ad agitare programmaticamente) uscite unilaterali dal sistema monetario europeo.
In verità, l’esperienza più recente, non solo italiana, segnala che movimenti anti-sistema si collocano nei Paesi sviluppati e in crisi economica dell’Occidente non solo agli opposti estremi della tradizionale frattura destra/sinistra, ma lungo il riorientato asse sopra/ sotto, cioè all’interno di uno schema in cui semmai assume rilievo la contrapposizione (talora anche generazionale, o che interseca la differenza di genere e ad essa si somma) tra “garantiti” ed “esclusi”.
Tale evoluzione ispira in molti Paesi il formarsi di partiti o di istanze che nel loro complesso e per brevità si potrebbero raggruppare sotto la comune etichetta di “populiste”, per l’attacco comune a quello che in lingua inglese si chiama “establishment”. Ne consegue una ragione di più per esplorare l’introduzione di ulteriori forme e modulazioni integrative di democrazia diretta, innestate negli istituti classici di quella rappresentativa, come il testo in esame apre (e lo si segnalava in precedenza) a fare, sia pure nelle forme di future leggi costituzionali e ordinarie di attuazione, dunque attendendo sotto questo profilo una più univoca maturazione di un orientamento condiviso.
In ogni caso, un rafforzamento del “politico” – sia che avvenga soltanto dal lato della assemblea parlamentare, pur se correggendo il sistema con ormai ineludibili innesti di dosi di democrazia diretta, sia che si eserciti anche da quello della investitura e legittimazione popolare del governo – rispetto ai poteri non elettivi (tecno-burocrazia interna e dell’Unione Europea, gruppi di pressione, centri economici come banche, imprese, assicurazioni, gruppi di investitori di capitale, sindacati, magistratura, esercito) dovrà confrontarsi con la constatazione che essi agiranno egualmente sui detentori del potere rappresentativo legittimamente formato, essendo appunto questa – cioè la poliarchia o policrazia – la natura dell’assetto costituzionalistico maturo che definiamo pluralista.
Esso richiederebbe semmai una legge di attuazione dell’art. 49 e quella che disciplina l’attività delle lobbies, entrambe ormai imprescindibili in tale contesto e la cui introduzione è finalmente all’ordine del giorno, ma ancora ai primi ed incerti passi nel dibattito parlamentare
Per completare questo scritto, è il caso di dare ora ragione del titolo scelto nel licenziarlo.
I pessimisti penseranno che un bicchiere mezzo pieno non disseti, gli ottimisti che è comunque meglio di nulla. I realisti considereranno che si tratta di un assaggio e che dunque – per continuare a bere, o rifiutarsi di farlo oltre – il giudizio davvero decisivo riguarda il gusto e la qualità della pozione.
Fuor di metafora, restano aperti (e dunque opinabili) fattori condizionanti fondamentali, estrinseci in senso stretto al testo sul quale l’elettorato si esprimerà, ma di valore materialmente costituzionale, ma la cui valutazione non dovrebbe invece mancare per rendere un consapevole giudizio: la legge elettorale della Camera dei deputati, quella di là da venire del Senato, il decollo o meno delle nuove competenze di esso e il modo di costituirvi i gruppi (saranno o meno consentiti raggruppamenti di senatori per territorio, piuttosto che per aggregazioni partitiche e quale ruolo essi riusciranno in ipotesi a ritagliarsi?), l’effettivo disegno dello statuto delle opposizioni e il modo concreto di arricchire e articolare gli istituti di democrazia diretta, anche in ragione delle opportunità e dei correlativi rischi offerti da arene e canali di partecipazione “elettronica” e istantanea alla discussione e decisione politica.
Resta infine unicamente lo spazio (e l’obbligo civile) per una dichiarazione che vuole essere al tempo stesso metodologica e di “moralità dello studioso”, ferma restando la legittimità di scelte diverse, ma è chiaro che in questo momento e di fronte a una così elevata posta in gioco ognuno decide per se stesso.
Due illustri costituzionalisti – Umberto Allegretti ed Enzo Balboni – dopo avere ricordato di avere sottoscritto un appello della rivista Federalismi che conteneva l’invito a dibattere nel merito e da studiosi ed elencato quanto a loro parere è condivisibile e quanto li lascia perplessi del testo su cui il popolo dovrà pronunciarsi (entrambe le opzioni sono comuni a quella di chi scrive in questa sede), pongono fine ad un loro breve intervento su Forum Costituzionale – Rassegna, datato 27 maggio 2016, nei termini che seguono:
“Di molte altre cose si potrebbe e si dovrebbe dire; il che potrà avvenire nei siti specializzati, soprattutto sine ira ac studio. È bene, dunque, che nei luoghi deputati al dibattito scientifico e culturale questo prosegua fino alla vigilia del referendum, ma senza spiegare al vento le rispettive bandiere di battaglia. A quel punto sarà il cittadino, e non il giurista tecnico, a riprendersi, insieme, sovranità e responsabilità nel decidere”.
Chi scrive non saprebbe dire meglio e diversamente concludere.


Il presente scritto costituisce in larga parte – ma con successive integrazioni – la relazione svolta al seminario La riforma costituzionale Renzi-Boschi: finale di partita?, Napoli, 20 aprile 2016, all’Università degli studî “L’Orientale”, Palazzo Dumesnil. Per l’invito a tenerla ringrazio la Rettrice, professoressa Elda Morlicchio e il collega Francesco Zammartino. Essa fu dedicata alla memoria del collega Pasquale Ciriello, che per molti anni vi ha insegnato Istituzioni di diritto pubblico e Diritto costituzionale comparato e vi è stato a lungo indimenticato Rettore. Per le riflessioni specifiche sul referendum costituzionale si è utilizzata parte di un’intervista pubblicata il 12 maggio 2016 sul blog Law and Politics for Unisa, diretto dal professore Gianfranco Macrì.
Il lavoro è stato completato il 2 giugno 2016, giorno del settantesimo anniversario della festa della Repubblica ed in cui ricorreva quest’anno anche il ventesimo anniversario della scomparsa del professore Temistocle Martines, grande Maestro dell’Università di Messina, già Presidente dell’Associazione italiana dei Costituzionalisti, caposcuola di una fiorente e ricca schiera di amici e valorosi colleghi e soprattutto stimatissimo studioso della nostra Carta fondamentale, che analizzò con assai acuta attenzione critica finché ebbe vita. Sia dunque concesso allo scrivente – che ha goduto della Sua stima e di paterni incoraggiamenti – ricordarne qui la nobile figura e associarla nella dedica e nel rimpianto all’amico sopra ricordato, al fine di inserirsi anch’egli, in qualche modo, nel solco delle rievocazioni degli allievi che Diritti Regionali Gli viene opportunamente dedicando.
Ringrazio infine la direzione della rivista per avermene richiesto la pubblicazione anticipata, rispetto al volume che raccoglierà gli Atti di quella giornata di studio, nel quadro dell’invito al dibattito da essa proposto sul tema di cui al titolo del contributo, che implicava la risposta a un certo numero di domande proposte. Non essendo riuscito, all’epoca del primo invito, ad ottemperare tempestivamente all’impegno di dare seguito alla cortese sollecitazione, mi sono risolto ad articolare in forma di discorso organico un sintetico esame della mia posizione al riguardo. L’unificazione dei diversi punti a suo tempo oggetto dei quesiti ha comportato peraltro – a parere dell’autore – la possibilità di una più chiara fluidità e comprensione della linea di fondo del ragionamento condotto nel testo.
Salvatore Curreri e Luigi Ferraro sono stati i miei personali valutatori, rigorosamente non anonimi e delle loro severe osservazioni mi sono giovato per rimediare a sviste, o per chiarire frasi e argomentazioni scritte in origine oscuramente. Ferme la loro cortesia, di cui li ringrazio molto, nonché la mia esclusiva responsabilità per quanto ho qui sostenuto, siamo rimasti, almeno col primo – quanto al giudizio complessivo sulla riforma –, su posizioni amichevolmente diverse.

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